百万字规范遏制"人情案"

2009年08月27日 08:58来源:河南日报
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漫画/王伟宾

  □本报记者 杨万东

  ●从2009年8月1日起全省实施的规范行政处罚自由裁量权是依法行政的一个重要进程。

  ●规范后的行政处罚裁量标准和监督制约制度,共17084项,3359页,184万字。

  ●省直51个部门参与调查研究、体系设计、起草裁量标准。

  3万倍的处罚弹性

  两年前,安阳的李先生和刘先生,分别因货车超限行驶被查处。接受处罚时,两人碰在了一起,处理结果却令李先生愤愤不平:同样超限处罚,刘先生被罚1000元,而自己却被罚1万元。

  李先生抱怨说:“凭啥罚我这么多?肯定是刘先生和执法那人有关系。”

  抱怨归抱怨,但李先生拿执法人员没辙。因为按当时的法律规定,这种擅自超限情况可处3万元以下罚款,执法人员对他开出的处罚合法。从1元到3万元这样大的罚款弹性,是当时法律赋予执法人员的行政处罚自由裁量权。

  其实,在以往的实施法律中,这样有着较大弹性的处罚自由裁量权并不少见。比如对虚假宣传,罚款额就是1万元以上20万元以下。执法人员可以按上限罚款,也可以因为说情者找来,最终按下限处罚1万元。

  “当你挨罚时,首先想到的是什么?”记者就此问题作了一个随机调查,回答结果前两位的分别是:找熟人说情少罚点、态度好点免挨重罚。

  这些“人情案”,在实施行政处罚自由裁量权的环境下经常遇到。

  据不完全统计,我国现行有效法律、行政法规数以千计,现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约1.3万件左右。其中,涉及行政处罚条款的占85%以上,授予行政机关处罚自由裁量权的条款有90%以上,且处罚裁量条款具有很大的弹性空间。

  “处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当、拖延履行法定职责,是行使自由裁量权时存在的主要问题。”郑州市一位多年在执法一线的工作人员说,行政执法人员在行使处罚自由裁量权时,容易受到行政干预、经济利益、情感情绪及能力素质的影响,加之自由裁量权弹性又大,导致“同案不同罚”、“合法不合理”、“人情案”和“态度案”的情况屡屡发生。

  不过现在,这些滥用行政处罚自由裁量权的情况在河南将得到更大限度的遏制。从2009年8月1日起,全省推行规范行政处罚自由裁量权,为行政处罚公平公正打下了坚实基础。

  一百多万字的裁量标准

  据省政府法制办公室副主任许和介绍,规范后的行政处罚裁量标准和监督制约制度,共17084项,3359页,184万字。这些细则涉及1200部法律、法规、规章,对其中能够进行划分的4271条制定了裁量标准和监督制约制度。

  “规范后的行政处罚自由裁量权在全国都是遥遥领先的。”省政府法制办协调处胡奎接受采访时说,这些细则紧扣法律、法规、规章条文的原意,贴近实际,是我省实施依法行政的重要进程。

  其实,早在2004年,国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》,不但规定要合法行政,而且规定要合理行政,要求行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。

  其背景是,改革开放以来,我国在行政管理领域制定了大量法律、法规和规章,其中多数涉及行政处罚。行政处罚裁量权,是由违法行为种类繁多、千变万化的情况决定的,目前很难通过细化立法来全部解决。由于没有对行政处罚裁量权加以限制,加上不良风气的影响,使一些人特别是个别行政机关或者行政执法人员误认为裁量权是可以随意行使的,不应当受到约束,极少数行政执法人员甚至把行政处罚裁量权当成“自留地”,因而出现了重过轻罚、轻过重罚、有过不罚、随意处罚、滥施处罚、徇私枉法等现象。

  2008年6月26日,在省政府第一次全体会议上,郭庚茂代省长作了《扎实开展“两转两提”深入推进服务型政府建设》的重要讲话,要求“建立行政裁量基准制度,健全行政执法主体资格合法性审查和行政执法人员资格制度,规范行政执法行为,确保严格执法、公正执法、文明执法。”

  2009年3月24日,省政府办公厅印发了豫政办[2009]25号文件,要求“强化政府职能部门特别是省政府职能部门的领导责任和工作责任,在全面梳理执法依据的基础上制定行政处罚裁量标准,建立健全行政处罚裁量权的监督制约体系,促进依法行政。”省政府“两转两提”办公室、省优化办多次召开相关部门会议,提出了一系列措施。

  4月21日,《河南省人民政府“两转两提”工作领导小组关于印发7个专项工作实施意见的通知》进一步完善了监督制约机制。

  4月底,省委、省政府召开了全省优化经济发展环境工作会议,此次会议对做好规范行政处罚裁量权工作进行了强调。省直各部门按照部署,成立了由本部门领导为组长、相关处室负责人为成员的领导小组,把此项工作列入本单位的重要议事日程,安排专人具体负责。

  “6月份各个部门就制定出初稿,7月份由省法制办进行审核,8月份就开始实施。”胡奎说,这样的速度非常少见。通常情况下,规范行政处罚裁量权工作,从调查研究、制订方案、审核把关到公布实施,一般需要2~3年时间,我省能够在较短时间内按质按量完成,与省委、省政府的高度重视是分不开的。

  58次审核会

  此次规范行政执法自由裁量权,在更大范围内征求执法一线工作人员的意见和建议。胡奎说,行政执法自由裁量权涉及51个部门,每个部门在细化标准时都有一线执法人员的参与,以保证实施起来更贴近实际。

  据了解,省政府要求省直部门制定裁量标准和监督制约制度时,要认真调查论证、广泛征求意见,经省政府法制办审核后公布,并报省政府备案。

  “在审核时,采取‘走出去、请进来’的办法。”省法制办协调处一位工作人员介绍,对涉及业务处室较多的单位,法制办的人就“走出去”,上门“服务”,与业务单位一起逐条研究、审核、修改;对涉及部门业务处室较少的,则“请进来”一起商量、修改,面对面讨论。

  “发现错误和不当,就以法律条款的精神和执法实际经验为准,并形成一致意见。”该工作人员说,在对51个部门的裁量标准进行审核工作中,共召开58次审核会,对存在问题进行了更正。通过全面审核、修改,使行政处罚裁量标准和监督制约制度建立在合法性基础上,避免了粗制滥造的现象。

  据了解,为了能够在制定过程中及时解决存在问题,也对相关人员加强了培训指导。2009年3月,省政府法制办分别举办了两期全省规范行政处罚裁量权培训班,共培训班骨干339人。

  由于有些部门以前从未涉及这方面的工作,省政府法制办专门制订了《行政处罚裁量标准范本》供各部门参考。6月份,针对各部门反映的困难和问题,又制定了四个范本,即《行政处罚裁量标准适用规则》、《行政处罚案件主办人制度》、《行政处罚案件预先法律审核制度》、《行政处罚案例指导制度》。

  “这些范本为加快工作进度、提高制度质量有很好的促进作用。”胡奎说。

  他山之石

  在规范行政处罚自由裁量权方面,北京、四川、山东等地已经有不同程度地实施,我省在规范行政处罚裁量权时也借鉴了其中有益的做法。

  “另一方面,我们也总结了这些地方的做法不完善之处。”胡奎说,有些地方仅仅是制定了相关标准,但在实施时缺乏监督,从而未能有效实现其初衷。

  在省内,郑州市在几年前就开始尝试规范行政处罚自由裁量权。据当时统计,郑州市本级行政机关的行政处罚权有3291项,其中罚款项目有3017项,针对可能存在滥用自由裁量权的情况,2006年出台了《郑州市人民政府办公厅关于建立罚款自由裁量阶次制度的意见》,要求各级各部门建立罚款自由裁量阶次制度,这一措施很快得到落实。

  省政府法制办有关人员认为,经过几年实施,郑州市自由裁量阶次制度“成效明显”。而郑州市的这一做法在这次全省规范行政处罚自由裁量权时得以借鉴。省政府法制办在举办全省规范行政处罚裁量权培训班时,曾邀请郑州市的有关人员进行讲课。

  平顶山也较早尝试规范行政处罚自由裁量权,“其做法也相当成功。”省法制办的一位工作人员说,郑州和平顶山的这些做法是非常有意义的尝试。

  对于涵盖上万条、一百多万字的裁量标准,省法制办的有关人员认为,其中难免会有不完善的地方,比如对于有些规则仍然无法用更客观的语言进行描述,有些规定仍需要实践的检验。

  “在实施半年或一年之后,对其中需要完善的地方将要进行修正。”胡奎说。但他认为,这些规范已经是相当了不起。

责任编辑:华峰
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